В Российской Федерации оборот наркотиков регулируется нормами административного права, за исключением части охранительных отношений, регулируемых как административным, так и уголовным правом.
В течение длительного периода времени - до последней четверти XX в. - незаконное потребление наркотиков не признавалось ни административным правонарушением, ни преступлением, но уже во второй половине прошлого века лица, больные наркоманией, обязаны были проходить лечение и предусматривалась ответственность за уклонение от такого лечения. Правовой основой для этого стало принятие в 1969 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении <3>, относящих наркоманию к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих. Принятый в соответствии с этими Основами Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. "О здравоохранении" <4> содержал ст. 59, предусматривавшую обязательное диспансерное наблюдение и лечение больных наркоманией, а также возможность их принудительного лечения.
В дальнейшем принудительное лечение и трудовое перевоспитание больных наркоманией устанавливались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 августа 1972 г. "О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией".
В соответствии с этим Указом лица, больные наркоманией, были обязаны проходить лечение в лечебно-профилактических учреждениях органов здравоохранения. Больные, уклоняющиеся от такого лечения, подлежали направлению по постановлению районного (городского) народного суда в лечебно-трудовые профилактории, а несовершеннолетние, достигшие 16-летнего возраста, - в лечебно-воспитательные профилактории для принудительного лечения на срок от шести месяцев до двух лет.
В последующем Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 г. <6> Закон РСФСР "О здравоохранении" был дополнен ст. 59.1 "Лечение больных наркоманией", включающей указанные выше положения. Этим же Указом органы милиции наделялись полномочиями по наложению штрафа за потребление наркотических веществ без назначения врача. Таким образом, в 1974 г. впервые в российской истории была установлена административная ответственность непосредственно за незаконное потребление наркотиков.
При принятии в 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РСФСР) в него была включена ст. 44 "Потребление наркотических веществ без назначения врача", согласно которой такое потребление влекло наложение штрафа в размере до пятидесяти рублей <8>.
Наконец, в 1987 г. УК РСФСР был дополнен ст. 224.3, предусматривавшей ответственность за потребление наркотических средств без назначения врача, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания за такие же нарушения.
После внесения изменений в УК РСФСР непродолжительный период времени - с 1987 г. по 1991 г. - существовала одновременно административная и уголовная ответственность за незаконное потребление наркотических средств.
В 1991 г. были внесены изменения в УК РСФСР и КоАП РСФСР, исключающие уголовную и административную ответственность за потребление наркотиков без назначения врача.
Одной из причин таких изменений в уголовном и административном законодательстве стало Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 25 октября 1990 г. N 8 "О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией", которым признавалось, что употребление наркотиков само по себе не должно рассматриваться в качестве административного правонарушения или преступления.
Указанная позиция Комитета конституционного надзора СССР вызвала неоднозначную оценку и была подвергнута серьезному критическому анализу, в результате которого сделан вывод о допустимости привлечения к ответственности за потребление наркотиков без назначения врача.
Так, по инициативе Комитета по законодательству Верховного Совета СССР законодательные акты, предусматривающие ответственность за потребление наркотиков, были направлены в ООН на международную экспертизу, откуда пришел ответ, что они не противоречат международно-правовым нормам.
Следует отметить, что на момент отмены в России уголовной и административной ответственности за потребление наркотиков без назначения врача такая ответственность существовала в ряде государств. Более того, злоупотребление наркотиками во многих странах рассматривалось как преступление, а наркоманы - как преступники.
С учетом приведенных обстоятельств принятым в 2001 г. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ) вновь была установлена административная ответственность за потребление наркотиков.
Сложнее решается вопрос о целесообразности восстановления уголовной ответственности за незаконное (без назначения врача) потребление наркотиков, т.к. оно ни в одной из международных антинаркотических конвенций не рассматривается именно в качестве уголовно наказуемого правонарушения, а практика зарубежных государств в этой части весьма разнообразна.
Исходя из критерия криминализации потребления наркотиков, можно все страны мира классифицировать по четырем группам:
1) страны, в которых потребление наркотиков не наказуемо;
2) страны, в которых за потребление наркотиков установлена административная ответственность;
3) страны, в которых за потребление наркотиков установлена административная и в квалифицированных случаях уголовная ответственность;
4) страны, в которых за потребление наркотиков установлена исключительно уголовная ответственность.
В свою очередь те страны, в которых за потребление наркотиков предусмотрена уголовная ответственность, можно классифицировать на следующие группы:
1) страны, в которых наказуемо незаконное потребление любых наркотиков;
2) страны, в которых наказуемо незаконное потребление не всех, а лишь отдельных, так называемых "тяжелых" наркотиков;
3) страны, в которых наказуемо незаконное потребление наркотиков лишь в определенных случаях.
Реализуемая в последние двадцать лет в Российской Федерации уголовно-правовая антинаркотическая политика не признавала возможность криминализации потребления наркотиков.
В настоящее время в Российской Федерации законодательно закреплен лишь уголовно-правовой механизм добровольно-принудительного побуждения к лечению от наркозависимости (ст. 82.1 УК РФ). В то же время продолжается дискуссия о необходимости принудительного лечения от наркозависимости.
В развитии российского законодательства имеет место тенденция к увеличению количества признаваемых противоправными деяний - административных правонарушений и преступлений, связанных с незаконным оборотом либо нарушением правил оборота наркотиков, их прекурсоров и аналогов, наркосодержащих растений, специальных инструментов и оборудования.
К числу наркопреступлений в Российской Федерации относятся и деяния с сильнодействующими и ядовитыми веществами (ст. 234 УК РФ), т.к. длительный период времени часть веществ, относимых в соответствии с международными антинаркотическими конвенциями к психотропным, в Российской Федерации рассматривались как сильнодействующие вещества, а часть прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ - как ядовитые вещества.
УК РФ в редакции, вступившей в силу с 1 января 1997 г., первоначально содержал 8 статей такого рода. Сейчас их уже 13. При этом изменения носят не только количественный, но и содержательный характер, связанный с криминализацией деяний, ранее не признававшихся наказуемыми.
Аналогично развивается и административное законодательство, что подтверждает анализ КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г., содержащего на момент принятия 2 статьи и КоАП РФ от 30 декабря 2001 г., в котором в настоящее время уже 12 статей предусматривают правонарушения в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах, их аналогах и прекурсорах.
Указанная тенденция к расширению круга предметов таких правонарушений и преступлений связана с приведением российских списков наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в соответствие с международными антинаркотическими конвенциями, расширением числа таких предметов за счет аналогов и производных наркотических средств и психотропных веществ, включением в списки появляющихся новых наркотических средств и психотропных веществ.
В юридической литературе часто приводится точка зрения, что основным признаком разграничения административных правонарушений и преступлений является наличие либо отсутствие общественной опасности у соответствующего вида деяний. Преступления имеют этот признак, а административные правонарушения - нет.
Изложенная точка зрения опосредованно нашла отражение в УК РФ и КоАП РФ. Так, в ст. 14 УК РФ дано определение преступлению, согласно которому преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное этим Кодексом под угрозой наказания. То есть указано, что общественная опасность является обязательным признаком деяния, признаваемого преступлением. Если же деяние, хотя формально и содержит признаки какого-либо преступления, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не представляет общественной опасности, то оно не является преступлением.
Что касается административных правонарушений, то согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Таким образом, признаком деяния, признаваемого административным правонарушением, определена не общественная опасность, а противоправность.
В отличие от многих государств в Российской Федерации для юридических лиц за совершение наркоправонарушений предусмотрена только административная ответственность.
К числу преступлений, совершаемых юридическими лицами, относятся преступления в сфере экономической деятельности, в т.ч. внешнеэкономической деятельности, налогообложения и финансовых рынков, в антимонопольной сфере, коррупционные преступления, преступления в сферах экологии и охраны труда, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, включая контрабанду наркотиков.
Причиной введения уголовной ответственности юридических лиц является рост числа и масштабов преступлений, совершаемых от имени юридических лиц или за их счет либо для их выгоды (в их пользу) физическими лицами, а именно: лицами, осуществляющими управленческие функции; законными представителями юридического лица; иными лицами, находящимися в подчинении у вышеуказанных лиц и действующими за счет или в пользу юридического лица в случае, если юридическое лицо не обеспечило достаточную степень контроля за их действиями с учетом конкретных обстоятельств.